Em novo artigo, Sérgio Gonzaga
de Oliveira analisa alguns aspectos da democracia brasileira que podem explicar
a estagnação em que o país se encontra desde a década de 80 do século passado.
Para tal faz uma comparação entre o presidencialismo norte americano e o
brasileiro, concluindo que o Brasil, nas últimas décadas evoluiu para uma grave
falha institucional. Esta, pode dificultar muito o próximo Governo, qualquer que seja o Presidente a ser eleito em 2022.
Além disso, é sempre bom lembrar que o caos político e econômico cria o ambiente favorável às aventuras totalitárias.
Segue-se o artigo
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A mãe de todas as reformas:
presidencialismo ou semipresidencialismo?
Sérgio Gonzaga de Oliveira*
Novembro - 2021
Os brasileiros estão perplexos
e sem esperança. As instituições políticas têm baixo nível de aprovação. Não é
para menos. Os indicadores sociais são assustadores. Pobreza, saúde precária, desemprego,
uberização, informalidade e outras mazelas, atingem a maior parte da população.
As camadas médias sofrem com a violência urbana e a insegurança em relação ao
emprego e a renda. A elite econômica se refugia em guetos disfarçados de oásis,
cercados de grades por todos os lados. A falta de perspectiva, de emprego e de
renda acaba atingindo todas as classes e camadas sociais, embora, como sempre, penalize
com mais rigor os mais pobres.
É verdade que não somos um país
atrasado do ponto de vista econômico. Mas também estamos longe do pleno
desenvolvimento. Paramos no meio do caminho. Nesses últimos 40 an0s o
crescimento da renda per capita foi de 0,7% ao ano. Um quase nada. Já no
período anterior, entre 1930 e 1980, o PIB cresceu, em média, 6,0% ao ano (1).
Sem dúvida, uma taxa de crescimento chinesa. Não se pode dizer que não houveram
progressos nas últimas quatro décadas. Entretanto, quando comparamos o Brasil
com outros países que se desenvolveram recentemente, parece que ficamos parados.
Mas afinal, quais são as razões para essa estagnação? Porque paramos?
Não existe uma resposta simples
para essa pergunta. Este artigo pretende analisar algumas questões que, do
ponto de vista institucional, podem ter sido decisivas para a formação do
quadro desolador em que vivemos.
Já há algum tempo, a Ciência
Econômica considera as Instituições de um país como uma peça chave no
desempenho de sua economia. Nas últimas décadas, o estudo das relações entre as
Instituições e a economia ganhou muito destaque e deu a Douglass North o Prêmio
Nobel de 1993. Como escreveu North, em seu livro “Institutions, Institutional
Change and Economic Performance”,“A
História importa. Ela importa, não somente, porque podemos aprender com o
passado, mas porque o presente e o futuro estão conectados ao passado pela
continuidade das instituições sociais. As escolhas de hoje e de amanhã são
moldadas pelo passado” (2).
Com base nos dados do último
Relatório de Desenvolvimento Humano da ONU (3), pode-se caracterizar como
países desenvolvidos aqueles que têm um IDH muito alto (maior que 0,8) e uma
renda per capita superior a US$ 30 mil (em paridade de poder de compra). Com
esse critério, 45 países estão nessas condições. Desse total, 38 são democráticos
e a maioria esmagadora é parlamentarista ou, em alguns casos,
semipresidencialista. As duas únicas exceções são os Estados Unidos da América
e a República de Chipre, este, um pequeno e belo país numa ilha do
Mediterrâneo. Ambos são presidencialistas. Deve-se ressaltar que a
classificação adotada para países desenvolvidos é um pouco arbitrária, mas se tomarmos
outras classificações como as do Banco Mundial ou do FMI a conclusão não será
muito diferente: o regime político dominante entre os desenvolvidos e
democráticos é o parlamentarismo ou uma de suas variantes.
Por sua dimensão, longevidade e
proximidade com o Brasil, o sistema americano merece nossa atenção.
O presidencialismo norte
americano
Nos EUA existe uma sólida
tradição bipartidária que divide o país ao meio do ponto de vista eleitoral.
Quando um presidente é eleito ele carrega consigo, no mínimo, algo próximo a
metade do Congresso. Sua base de sustentação já começa com um número expressivo
de parlamentares. Mesmo quando o Presidente não conta com uma maioria no
Congresso, a diferença em relação à oposição é muito pequena, o que facilita eventuais
negociações.
Adicionalmente, a derrubada de
um veto presidencial exige a expressiva maioria de 2/3 dos votos. A simples
existência desse dispositivo lhe assegura um elevado poder de barganha nas
negociações, já que os parlamentares sabem que o Presidente usará o poder de
veto em caso de derrota. E esse veto dificilmente será anulado pelos opositores,
tendo em vista o equilíbrio entre os dois partidos.
Outro instrumento igualmente poderoso
são as Ordens Executivas. Podem ser emitidas pelo Presidente em uma vasta gama
de assuntos. Kenneth Mayer em seu livro “With the Stroke of a Pen: Executive
Orders and Presidential Power” (4) relaciona oito categorias para as cerca de
5.800 Ordens Executivas que foram emitidas no período de 1936 a 1999. Criação,
extinção ou transferência de atribuições de órgãos da administração, declaração
de estado de emergência, criação, alteração ou extinção das áreas ou reservas
públicas e política interna, incluindo energia, meio ambiente, direitos civis,
economia e educação são algumas delas. Muitas trataram de segurança nacional e
relações externas, como a que recentemente determinou o retorno dos EUA ao
Acordo de Paris. Além disso, as Ordens Executivas dão ao Presidente a
capacidade de tomar a iniciativa quando algum assunto ainda não está regulado
por lei. Quando o Congresso resolve legislar, os efeitos da Ordem Executiva já
estão bem estabelecidos, limitando a ação parlamentar.
Essas características do sistema
americano, notadamente o equilíbrio bipartidário, o alto poder de veto e as
Ordens Executivas, criam condições para que o Presidente, junto com o seu
partido, cumpra o programa de governo que o elegeu.
Muito provavelmente, por
influência cultural dos EUA a América Latina adotou o presidencialismo desde o
nascimento de suas Repúblicas.
O presidencialismo brasileiro
Uma das principais diferenças
entre o presidencialismo brasileiro e o americano, tem sido a proliferação
partidária. O crescimento do número de partidos desde o término da ditadura
militar é bastante expressivo. Logo após o fim do bipartidarismo, nas eleições
gerais de 1982, concorreram 5 partidos políticos. Em 1994 na eleição de FHC já
haviam 15 partidos, subindo para 28 na eleição da Dilma em 2014. Hoje estão
registrados no Tribunal Superior Eleitoral 33 partidos.
Além do aumento do número de
partidos, o sistema tornou-se cada vez mais pulverizado. Como referência, vale
destacar que em 1982 os dois maiores partidos detinham 84,9% da representação
na Câmara, enquanto que com FHC esses mesmos maiores partidos foram reduzidos a
38,6%. Em 2014, com a Dilma, representavam 32,4% e hoje os dois maiores
partidos detêm apenas 20,6%. Nessas quatro décadas o número de partidos
aumentou muito enquanto a representatividade de cada um deles despencou. Nesse
quadro, a construção de uma base parlamentar é bastante difícil, mesmo para
presidentes com grande capacidade de articulação política. Para presidentes com
baixa capacidade de articulação, essa tarefa é quase impossível. Não à toa,
desde a democratização, dois deles sofreram impeachment e o atual, para evitar
a queda, entregou a articulação política e a condução do governo aos líderes do
Congresso. Formou-se uma espécie de presidencialismo-parlamentarista muito
confuso e disfuncional.
Deve-se acrescentar que, no Brasil,
os vetos presidenciais podem ser derrubados pela maioria dos Deputados e
Senadores eleitos (maioria absoluta), em contraste com os 2/3 exigidos pelo sistema americano.
Mas isso não é tudo. Em termos
de autonomia do Presidente, a deterioração ao longo do tempo também é evidente.
A Constituição de 1988 criou as Medidas Provisórias (MP) com a finalidade de
dotar o Presidente de uma certa liberdade, principalmente em situações de
relevância e urgência. De 1988 a 2001 as Medidas Provisórias podiam ser
emitidas praticamente sobre qualquer assunto, já que o texto constitucional era
muito vago em relação ao significado de relevância e urgência. Eram válidas por
30 dias, mas para não perder a legalidade podiam ser renovadas indefinidamente.
Esse período foi marcado por sete tentativas de conter a alta inflação herdada
da ditadura militar. Por conta do combate à inflação ou pela facilidade de
emissão e renovação das Medidas Provisórias, essa prática atingiu números
absurdos. No auge, de janeiro de 2000 até setembro de 2001, foram editadas 134
Medidas Provisórias com mais de 1000 reedições.
Com a justificativa de conter a
proliferação de Medidas Provisórias e suas reedições, o Congresso aprovou em
2001 uma Emenda Constitucional que restringiu os poderes do Presidente. Esta
Emenda Constitucional relacionou assuntos que não poderiam ser tratados por MP,
proibiu a reedição e estabeleceu que se o Congresso não tratasse do assunto em
45 dias a MP trancaria a pauta de votações. Em 2009, uma interpretação do
Presidente da Câmara, referendada pelo STF, acabou com o trancamento da pauta,
estabelecendo que em 120 dias a MP perderia a validade se não fosse apreciada. Na
prática a autonomia presidencial representada pelas Medidas Provisórias perdeu muito
de seu valor.
Com a pulverização dos
partidos, o menor poder de veto e a incerteza em relação às Medidas
Provisórias, o presidencialismo brasileiro se afastou cada vez mais do modelo americano.
Com o passar do tempo, o Poder Executivo foi perdendo protagonismo. No entanto,
para a opinião pública o Presidente continua a ser o principal responsável pelo
sucesso ou fracasso das políticas públicas, embora o poder de fato tenha migrado
progressivamente para o Congresso. Muitas vezes, o Presidente eleito começa seu
mandato com uma base de apoio bastante reduzida. A partir de sua eleição inicia
uma peregrinação em busca de apoio parlamentar com negociações pontuais nem
sempre muito republicanas, conhecidas popularmente como “toma-lá-dá-cá”,
“troca-troca”, “balcão de negócios” e “orçamento secreto”. O resultado dessa má
alocação de poder e diluição de responsabilidade está à vista de todos. Já há
algum tempo, o país parece uma nau sem rumo.
Enquanto o Brasil se debate em
uma evidente crise de identidade política, não sabendo ao certo se é
presidencialista ou parlamentarista, vale a pena examinar com mais detalhes
como se estruturam politicamente a quase totalidade dos países desenvolvidos e
democráticos.
O parlamentarismo e o
semipresidencialismo
No parlamentarismo, o Chefe do Poder
Executivo não é eleito diretamente pela população. Ele emerge da base de
sustentação no Congresso. Forma-se uma maioria no parlamento com um ou vários
partidos que se unem para governar. Essa maioria, estruturada após as eleições,
escolhe o Primeiro Ministro e o Conselho de Ministros, encarregados da administração
do país. A primeira consequência desse tipo de formação é que fica claro para a
opinião pública qual o partido ou conjunto de partidos é responsável pelo
sucesso ou fracasso das políticas públicas. Rapidamente a população percebe essa
configuração e começa a dar muita atenção aos Partidos e às escolhas para
Deputados e Senadores. De outro lado, os partidos políticos passam a entender
que sua sobrevivência depende do sucesso do Primeiro Ministro e seus auxiliares
diretos, escolhidos por eles. Outra
vantagem desse arranjo é a facilidade de substituição do Primeiro Ministro
quando sua atuação não está atendendo às expectativas dos partidos ou da
opinião pública. Em geral, neste caso, é necessário que a maioria dos Deputados
aprove uma Moção de Censura para derrubar o Primeiro Ministro. Em alguns casos,
para que não haja descontinuidade, o Primeiro Ministro só cai quando se estabelece
uma nova maioria capaz de substituí-lo.
Essa formação é acompanhada
pela escolha de um Chefe de Estado que é um Presidente eleito pela população ou
pelo Senado. Nas monarquias parlamentares é um Rei ou uma Rainha. Em geral, o
Chefe do Estado tem a função de dissolver a Câmara dos Deputados quando os parlamentares
não conseguem estabelecer uma maioria para governar. Neste caso, o Presidente convoca
uma nova eleição, na expectativa de que os eleitores irão escolher partidos
capazes de constituir uma maioria estável.
Na última metade do século
passado, surgiram algumas variantes para o sistema parlamentarista que mudam um
pouco a sua essência. A principal delas é o chamado semipresidencialismo. Neste
caso, o Presidente, além de poder dissolver a Câmara, tem outros poderes, como o
comando das Forças Armadas e a administração das Relações Exteriores. Em alguns
casos, divide a responsabilidade pela escolha do Primeiro Ministro com o
Parlamento. França e Portugal são os melhores exemplos dessa configuração.
A mãe de todas as reformas
A Ciência Econômica e a
experiência internacional, em grande medida, já dispõem de instrumentos para
conduzir um país ao pleno desenvolvimento, com inclusão social e
sustentabilidade ambiental.
Entretanto, esse caminho é
necessariamente político, uma vez que exige um amplo acordo entre as forças
representativas da sociedade em torno desse objetivo. E no quadro institucional
em que o Brasil se encontra, esse acordo é muito difícil.
Na verdade, as Instituições
americanas e de outros países desenvolvidos obrigam a composição política de partidos
com proximidade ideológica e programática. Já o sistema brasileiro favorece a
pulverização e o fisiologismo. O que o sociólogo Sergio Abranches chamou
educadamente de “presidencialismo de coalisão” e FHC, com mais realismo, de
“presidencialismo de cooptação”, nada mais é do que uma grave falha
institucional.
Para aproximar o
presidencialismo brasileiro do norte americano seria necessária uma reforma constitucional
profunda e de difícil execução, dando poderes ao Presidente para realizar o
programa que o levou ao cargo. Em contrapartida seria necessário que só se
inscrevessem candidatos de partidos ou federações de partidos que aglutinassem
uma parcela expressiva de Deputados e Senadores. Com essa restrição, haveriam
no máximo dois ou três candidatos e o novo Presidente iniciaria o mandato com
uma sólida base no Congresso. Esse impedimento evitaria a inscrição de
candidatos avulsos, sem sustentação partidária, e faria com que os eleitores
dessem mais atenção aos partidos políticos.
Alternativamente, a reforma
política poderia instaurar o parlamentarismo ou o semipresidencialismo, como
praticado na imensa maioria dos países desenvolvidos e democráticos. Este talvez
seja o caminho de menor resistência, já que o enfraquecimento do Presidente e o
empoderamento do Congresso parecem irreversíveis. Talvez, para não ser
entendido como casuísmo, o novo sistema devesse ser programado para ter início
após as eleições gerais de 2030, quando a cláusula de barreira atinge o seu
valor máximo (3%). Naturalmente, um amplo acordo político e o reconhecimento de
sua importância poderia antecipar essa reforma. A verdade é que não nos restam
muitas escolhas. Nenhuma delas é simples, mas como se diz em voz corrente “não
fazer nada, não é opção”.
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(1) Cardoso, Ricardo, Desenvolvimento em crise: a economia
brasileira no último quarto do século XX, Editora UNESP, São Paulo, 2002.
(2) North, Douglass, Institutions,
Institutional Changes and Economic Performance, Cambridge University Press,
Cambridge, United Kingdom, 2002.
(3) United Nations, The 2020 Human
Development Report, United Nations Development Programme, New York, NY,
USA, 2020.
(4) Mayer, Kenneth, With the Stroke of a Pen: Executive Orders and
Presidential Power, Princeton University Press, Princeton, New Jersey, USA,
2002.
LEIA TAMBÉM:
O nó que não desata
Urgente - A Retomada do Desenvolvimento Econômico (III)
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(*) Sérgio Gonzaga de Oliveira é engenheiro pela Universidade Federal
do Rio de Janeiro (UFRJ) e economista pela Universidade do Sul de Santa
Catarina (UNISUL). É colaborador frequente deste Blog Democracia e Socialismo,
onde tem destacado a importância e os desafios para a retomada do
desenvolvimento de longo prazo no Brasil.
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