Alfredo Maciel da Silveira*
Janeiro - 2023
Estava eu nos primeiros dias do ano com
artigo sob o título acima, pronto para publicação. O discurso de posse da Ministra Simone Tebet dera-me a motivação para escrevê-lo. Mas sobrevieram os trágicos acontecimentos daquele domingo 8 de janeiro que mudaram o foco das atenções de todos os democratas. De imediato o Blog analisou o caráter terrorista dos ataques e a correlação de forças com a qual se defronta o governo Lula neste primeiro momento. Ver a propósito "Terrorismo em Janeiro de 2023".
Acho que a tragédia daquele domingo
só reforça o que pretendo sugerir com aquele título, que parafraseia um outro,
"O último trem para Paris", de um livro de autoria do ex- Ministro do
Planejamento J. P. dos Reis Velloso.
Ao interpretar a oportunidade
histórica que a seu tempo e a seu ver teria sido aproveitada pelo Brasil nos
anos 70, através do II Plano Nacional de Desenvolvimento – II PND, o
ex-Ministro a comparou com o romance “Earthly Powers”, de Anthony Burgess.
Nele, o personagem principal tenta salvar a própria vida, após ser prisioneiro
da Gestapo quando estourou a 2ª guerra mundial, conseguindo chegar a Paris, ao
fim de sucessivas viagens de trem, através da Itália. Diz Velloso: “Foi, em
certo sentido, como se tivéssemos tomado o último trem para Paris” (Velloso, J.
P. em seu livro “O último trem para Paris”, 1986).
Mas é hora de voltarmos à oportunidade estratégica sugerida na posse da Ministra Simone.
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Planejamento - O último trem para o Brasil
O tempo está se esgotando para aquele
Brasil concebido e sonhado na Constituição de 1988. Consta lá em seu Art 3º que
os objetivos fundamentais eram então os de se construir:
“(...)uma sociedade livre, justa e solidária; garantir o desenvolvimento
nacional; erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades
sociais e regionais; promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça,
sexo, cor idade e quaisquer outras formas de discriminação”.
Passados 35
anos, chegamos a um país em crise social e estagnação socioeconômica, com suas
instituições democráticas severamente testadas ao limite da ruptura como acabamos de assistir no oito de janeiro.
Neste contexto foi alentador o discurso de Simone Tebet ao tomar posse no Ministério do
Planejamento. No novo governo, Tebet juntamente com Alckmin tipicamente
representam na política o “centro democrático”, e quanto à base social, trazem o potencial de agregar
interesses empresariais, de classes produtoras e financeiras, da indústria e
agronegócio. Pelos Ministérios que dirigirão, respectivamente os do
Planejamento e do Desenvolvimento, estão em posições forçosamente estratégicas.
Terão que intermediar respostas do governo a desafios inescapáveis e inadiáveis
quanto à própria sobrevivência do país, se considerados os propósitos de 1988. Não
por acaso, o Planejamento fora elevado a norma constitucional naquela mesma
ocasião, mediante o seu artigo 174.
Quanto ao Planejamento, pontuou Tebet:
“O Orçamento brasileiro está direta e indiretamente presente na
vida de todos os quase 210 milhões de brasileiros e brasileiras. O Planejamento
fala do futuro do Brasil que queremos ser”.
“(...) Vamos trabalhar juntos numa pasta e numa área que, de acordo com a
determinação, não só do presidente Lula, mas da determinação do nosso também
ministro da Casa Civil, Rui Costa, teremos que trabalhar muito no Planejamento
a médio e longo prazo(...)”.
“(...) o que me moveu foi a certeza de que tudo o que nos une é infinitamente
maior do que aquilo nos separa: a defesa da democracia e o sonho da cidadania
para todos os brasileiros. Isso somente é possível com um crescimento econômico
duradouro e sustentável que gere emprego e renda para os brasileiros e que tire
o Brasil do mapa da fome(...)”
“(...)vamos tirar do papel a formulação de um plano nacional de desenvolvimento
regional. É preciso atacar as desigualdades sociais e regionais que tanto nos
envergonham(...)”.
“(...)Estamos remontando este Ministério, que será composto por uma equipe
com visão interdisciplinar, compreensiva e horizontal da realidade. Ainda bem
que, apesar de todos os percalços, o corpo técnico efetivo e experiente
permanece, com o apoio fundamental do IPEA e do IBGE, porque, um país que não
conhece sua realidade não tem como enfrentar seus problemas. Teremos, portanto,
os melhores diagnósticos, para indicar os caminhos mais apropriados para
alterar a triste realidade de sermos um dos países mais desiguais de todo o
planeta”.
“(...)Esse diagnóstico será traçado com participação da sociedade civil, por
meio de audiências públicas, que é a partir de onde, também e por consequência,
construiremos o orçamento público”.
Não bastasse o contexto de
crise social, estagnação e ameaça às instituições democráticas, análises dos
especialistas quanto ao cenário econômico internacional para 2023 não sugerem
qualquer otimismo. Prosseguem a guerra na Ucrânia e a pandemia do COVID ainda fora de controle. O
desemprego avança pela utilização de forma maciça das novas tecnologias, pela
substituição dos meios de produção por robôs ou softwares inteligentes, pela
transformação dos novos modelos de negócios digitais. O desemprego também
ocorre pelo crescimento da concentração e centralização do capital nos
processos de fusões e aquisições, pela crescente financeirização da economia e
ainda, pela flexibilização nas relações de trabalho. Segundo alguns autores poderia
estar ocorrendo uma grande acumulação de capital, sobretudo no mercado
financeiro, demonstrando que a nova arquitetura do capitalismo global estaria
caminhando para uma junção da economia digital com o capital aplicado no mercado
financeiro global, integrantes da grande transformação em curso para um
“capitalismo da informação”[1].
Por conseguinte, e apenas para
destacar uma das dimensões da problemática brasileira, este é o cenário
complexo para a reindustrialização da sua economia, conforme defendida
inclusive por vozes de entidades patronais, como a do presidente da CNI, Robson Braga, em
artigo recente (O Globo, 20/12/2022). Em suas palavras:
“(...) Partimos da premissa de que não há país
forte sem uma indústria competitiva e inovadora. Seu fortalecimento, portanto,
é crucial para a retomada do crescimento econômico [duradouro e sustentável] e
para a geração de oportunidades de trabalho e renda para todos os brasileiros e
brasileiras”.
Tebet
– a missão
Nas últimas três décadas houve
um esvaziamento da cultura técnica e das instituições de Planejamento no Brasil,
construída ao longo de cinco décadas, desde os anos 30 do século passado. Mesmo
a tentativa de reconstrução pós 2003, nos governos do PT, evidenciou um déficit
conceitual e metodológico, por tomar como ponto de partida o PPA – Plano Plurianual,
que apesar do nome trata-se de um Orçamento para 5 anos, inclusive restrito ao
Governo Federal.
O planejamento abrangente e
integrado das atividades econômicas dos setores público e privado no Brasil foi
alçado a princípio constitucional desde 1988, primeira vez na história em que
foi mencionado nas constituições brasileiras. Através do artigo 174 e seu
parágrafo 1º, está organicamente inserido no "Capítulo I, Dos Princípios
Gerais da Atividade Econômica", que por sua vez abre o "Título VII,
Da Ordem Econômica e Financeira".
Art. 174. Como agente normativo
e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as
funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para
o setor público e indicativo para o setor privado.
§1º a lei estabelecerá as
diretrizes e bases do planejamento do desenvolvimento nacional equilibrado, o
qual incorporará e compatibilizará os planos nacionais e regionais de
desenvolvimento. (BRASIL, 1988).
Tal dispositivo ainda permanece
na Constituição sem jamais ter sido aplicado.
Mesmo até quase a extinção do
Ministério do Planejamento pelo governo anterior, não era sequer referido na
sua página de internet (só o foi em seus extertores), onde se fazia referência
apenas ao artigo 165, alusivo aos orçamentos, âmbito muito mais restrito
portanto, integrante de outro Título, de número VI, "Da Tributação e do
Orçamento", em seu "Capítulo II, Das Finanças Públicas". O pouco
que se "fez" no Brasil sob a denominação de "Plano" foi
regido por este artigo 165, que conceitual e metodologicamente nada tem a ver
com o desenvolvimento institucional da concertação entre governo e setor
privado, com a interação estratégica entre players relevantes, ou ainda com a
produção de informações socioeconômicas consistentes entre si como base da
negociação política, elementos essenciais de um planejamento indicativo
contemporâneo.
Até agora Tebet aparentemente
só tomou conhecimento do Art 165 da Constituição, que trata dos Orçamentos,
inclusive do PPA, como se viu, conceito restrito de finanças públicas. Mas já
nos destaques de suas palavras mostrados acima, pode-se antever algo mais. Se
ela puser em prática o que pretende, vai chegar, pelos desafios da prática, ao
conceito de Planejamento Indicativo previsto no Art 174 da Constituição. O
dispositivo constitucional já está pronto! É bola quicando na porta do gol!
A questão democrática no planejamento
O planejamento tem a vocação de criar representações das demandas, explicitar intenções, revelar conflitos entre elas e os custos envolvidos, lidando assim com a diversidade social. É fato que na sua versão tecnocrática ele faz o oposto disto, alijando temas, encobrindo conflitos e dando suporte a "não decisões".
A difusão de informação, a transparência e horizontalização dos processos decisórios, pode ter consequências sociais e políticas altamente positivas no sentido dos avanços de uma institucionalidade democrática. Todavia, com base na experiência histórica, pode-se arguir sobre a eventual captura do planejamento por um saber tecnocrático e um estatismo autoritário. Há de fato uma inegável ambivalência e um inerente risco daquela captura. Nas décadas recentes, a idéia do planejamento então ficou sendo identificada, em muitos casos com fundadas razões, ao despotismo, ao estatismo, ou a um saber tecnocrático. O atraso metodológico e a exaustão de processos tradicionais que já não respondiam às condições do mundo atual puseram aquela idéia na defensiva. No Brasil, além disso, há que se somar a desarticulação das equipes técnicas, a dispersão dos quadros especializados e o predomínio de uma cultura imediatista na administração pública, como fatores de absoluto vazio de qualquer debate específico sobre o tema. Perdeu-se totalmente a cultura do planejamento, prevalecendo o imediatismo e a improvisação. E nas orientações governamentais - do "apagão" de energia ao "trem bala" - a superposição de neoliberalismo, voluntarismo e dirigismo sem plano.
É certo que os brasileiros até sabem fazer o mapeamento das grandes questões nacionais. Mas na hora de se apontarem as vias de solução, as idéias de "Plano" e "Estratégia", quando aparecem, o fazem de forma muito embrionária ou como panacéia, quando não associadas às condições prévias de um grande "consenso social" e de "reforma do Estado". Sucede que a metodologia deve tratar, antes de tudo, de um ambiente cuja regra é a da competição e do conflito, e sob a ótica de um ator especial, o governo, a quem cabe a iniciativa do desenvolvimento institucional no seu campo de atuação. Daí que a metodologia deve conjugar as dimensões técnica e política, a interação entre informação e negociação, em aprimoramento contínuo do ambiente institucional que lhe é próprio.
O
último trem - o planejamento face às relações Estado - sociedade no Brasil de
hoje
O Brasil se depara
esquematicamente com duas tendências alternativas quanto às relações Estado -
sociedade.
Ou se consolida como nação, e
para isso tem que "trocar o pneu com o carro em movimento"
(democracia, crescimento econômico, inclusão social) onde o permanente é a
mudança, guardando autonomia sobre o seu próprio destino;
Ou vira
"Mercadolândia" (a nação virando apenas um território de mercado), o
"salve-se quem puder", abrindo mão da autonomia.
No primeiro caso, a grande
tentação tem sido as soluções autoritárias de todo tipo, escalonando-se as
tarefas históricas ao invés de enfrentá-las simultaneamente: ditadura para
"salvar" a democracia; "primeiro crescer o bolo para depois
distribuir"; instrumentalizar a democracia para "conduzir" o
povo (populismos); em aversão e desconfiança face às instituições democráticas.
No segundo caso há uma crença
de que o mercado livre garante tudo o mais, a começar pelas liberdades
democráticas: democracia e livre mercado vistos como uma unidade; aversão e
desconfiança quanto à atuação do Estado.
O século XX demonstrou que a
economia brasileira, sob o protagonismo do Estado nacional, fez valer as
oportunidades abertas pelos constrangimentos externos. Das crises do mercado do
café aos choques dos anos 70, passando pela crise de 29 e duas guerras
mundiais, o Brasil saiu de uma economia primário-exportadora para ter nos anos
80 um parque industrial completo.
Mas restou uma enorme agenda
socioeconômica e político-institucional em atraso.
Soluções autoritárias de
passado recente não teriam sido originalidade nossa e são vistas por vários
autores como sendo características dos países que foram retardatários no
sistema capitalista (Alemanha, Japão, Rússia, exemplarmente).
Ademais o desencadeamento
explosivo de novas e sucessivas demandas sociais, suscitadas pelo próprio
desenvolvimento socioeconômico, e pela abertura dos novos canais de
participação popular, de vocalização das demandas, de emergência da cidadania,
tudo isso trazido por instituições democráticas em construção, de certo modo
trazem o risco dessas instituições se tornarem vítimas de seu próprio sucesso.
Mas se há alguma chance de se
enfrentar com êxito a simultaneidade dos atrasos daquela agenda, certamente a
chance não está na entrega da autonomia do país, mas justamente no
aproveitamento consciente das novas oportunidades abertas pelas rápidas
transformações do mundo contemporâneo, da economia internacionalizada à
geopolítica, o que reporia o Estado nacional como grande protagonista.
Como enfrentar a agenda sem o
Planejamento?
O tempo urge. Ao interpretar a
oportunidade histórica que a seu tempo e a seu ver teria sido aproveitada pelo
Brasil nos anos 70, através do II Plano Nacional de Desenvolvimento – II PND, o ex-Ministro
do Planejamento João Paulo dos Reis Velloso a comparou com o romance “Earthly
Powers”, de Anthony Burgess. Nele, o personagem principal tenta salvar a própria
vida, após ser prisioneiro da Gestapo quando estourou a 2ª guerra mundial,
conseguindo chegar a Paris, ao fim de sucessivas viagens de trem, através da
Itália. Diz Velloso: “Foi, em certo sentido, como se tivéssemos tomado o último trem para Paris” (Velloso, J. P. em seu livro
“O último trem para Paris”, 1986).
Parafraseando Velloso, a oportunidade de agora talvez seja a do
último trem para o Brasil.
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(*) Alfredo Maciel da Silveira é Doutor em Economia, IE-UFRJ e MSc. Eng. de Produção, Coppe-UFRJ. É um dos editores deste Blog "Democracia e Socialismo"
[1] Tais elementos de cenário - economia digital, tecnologia, mercado de trabalho - seguem o artigo de Durval Correa Meirelles, "Cenário Econômico, Financeiro e Empresarial Global e a volta da estagflação na economia brasileira" , Maio/2022, publicado neste Blog.
